LESEPROBE

Offe, Claus; Grözinger, Gerd; Maschke, Michael

Die Teilhabegesellschaft

Modell eines neuen Wohlfahrtsstaates

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E-Book ISBN: 978-3-593-40286-4

|9|Die Teilhabegesellschaft – Modell eines neuen Wohlfahrtsstaates

|11|1 Einleitung

Seit dem Beginn der zweiten Amtszeit der rot-grünen Koalition (und über ihr Ende hinaus) ist Deutschland im Sozialreformfieber. Ein Hartz jagt den nächsten, und alle scheinen von der Auffassung getragen, dass über die letzten Jahrzehnte die staatliche Förderung der Wohlfahrt seiner Bürger zu üppig geraten sei. Zur gleichen Zeit zeigt sich der Arbeitsmarkt dauerhaft schwach, das Wirtschaftswachstum mäßig, der Staat arm, die Bildung unterfinanziert. Bei der Suche nach Auswegen aus der Misere wird dann gerne in Richtung der USA geschaut, wo einem niedrigen Anteil öffentlicher Ausgaben am Sozialprodukt höhere Wachstumsraten entgegenstehen. Da liegt der Schluss nahe, das eine sei auch ursächlich für das andere.

Die Vereinigten Staaten haben im Vergleich mit Deutschland jedoch mehr zu bieten als zurzeit bessere Wirtschaftsdaten. Sie sind immer auch ein Treibhaus für neue Ideen, hinsichtlich der Frage, wie eine ›gute Gesellschaft‹ zu organisieren wäre. Einen besonders anregenden Vorschlag haben wir den Yale-Professoren Bruce Ackerman und Anne Alstott (2001) mit ihrem Vorschlag zur ›Stakeholder-Gesellschaft‹ zu verdanken. Darin wird die bekannte Wohlfahrtstaats-Architektur – öffentliche Zahlungen bei Notlagen – auf den Kopf gestellt: Es gibt einen großen öffentlichen Transfer zu Beginn eines Erwachsenendaseins, um Notlagen möglichst wenig entstehen zu lassen.

Konkret schlagen Ackerman und Alstott vor, allen Bürgern mit der Volljährigkeit ein Kapital (oder dessen Ertrag) von 80.000 Dollar zur Verfügung zu stellen, zur weitgehend freien Verfügung. In der Regel soll das Kapital dabei ab 18. Lebensjahr zinsträchtig angelegt und spätestens ab dem 21. Lebensjahr in vier Jahrestranchen den Anspruchsberechtigten ausgezahlt werden. Wer ein Studium oder eine Berufsausbildung davon finanziert, kann bereits früher über das Geld |12|verfügen. Diese einheitliche ›Sozialerbschaft‹ wird zunächst im Übergang durch eine Vermögenssteuer von zwei Prozent finanziert, später dann, wenn die ersten Nutznießergenerationen selbst Erblasser geworden sind, durch eine prioritäre Erbschaftssteuer.

Dieser zum ersten Mal 1999 in den USA erschienene Text hat im englischsprachigen Raum eine lebhafte Diskussion nach sich gezogen, die auch jenseits der Wissenschaft ihre Spuren hinterlassen hat. Die britische Regierung hat mit Beginn von 2005 die im letzten Wahlkampf versprochenen Baby Bonds eingeführt, offiziell nun Child Trust Funds genannt: Ein Programm, das für jedes Neugeborenes ein staatlich bereit gestelltes Kapital anlegt, das je nach sozialer Lage zwischen 250 und 500 Pfund beträgt und das diesen mit Zins und Zinseszins im Alter von 18 Jahren zur Verfügung gestellt wird (vgl. HM Treasury 2003).

In Deutschland dagegen ist das Thema der ›Teilhabe‹ aller Bürger am Vermögenswohlstand ganz in den Hintergrund des öffentlichen Interesses getreten. Früher gut ausgestattete staatliche Förderungen zur Vermögensbildung fielen der Sparpolitik zum Opfer, genauso wie Vorschläge zu tariflichen Investivlöhnen der gewerkschaftlichen Verteidigung des Reallohnniveaus. Von einer aktiven Politik zur graduellen Überwindung der Spaltung der Gesellschaft in arm und reich kann heutzutage in Deutschland keine Rede mehr sein (vgl. Priewe/ Havighorst 1999). Zur gleichen Zeit nimmt diese Spaltung immer mehr zu, werden die Unterschiede in den Lebenschancen wieder deutlicher sichtbar. Der neue ›Armuts- und Reichtumsbericht‹ der Bundesregierung bietet dazu eine Fülle an Illustrationen (vgl. Bundesregierung 2005).

Vor diesem wenig erfreulichen Hintergrund ist die Entscheidung der Heinrich Böll-Stiftung, uns mit einer Adaption der ›Stakeholder Society‹ auf Deutschland zu betrauen, umso bedeutsamer. Wenn es richtig ist, dass in jeder Krise auch die Chance für einen Neuanfang steckt, dann muss genau jetzt eine Diskussion über den Sozialstaat der Zukunft begonnen werden, die sich nicht zwischen einer Verteidigung des Status quo und der resignierten Hinnahme neo-liberaler Konzepte erschöpft.

Natürlich ist der Vorschlag, allen jungen Erwachsenen ein nichtunerhebliches Vermögen zur Verfügung zu stellen, eine Zumutung für lang gehegte Überzeugungen. Darf man verdienten Älteren wirklich |13|erhebliche Lasten auferlegen, um deren Erträge an Newcomer des gesellschaftlichen Leistungssystems umzuverteilen? Werden diese es sinnvoll einsetzen oder würde es zu einer gigantischen Verschwendung kommen? Erhalten das Geld wirklich alle, ohne weitere Bedingungen? Was ist mit den älteren Jahrgängen? Ist es gerecht, dass diese leer ausgegangen sind? Warum überhaupt 80.000 Dollar (oder mit 60.000 Euro deren ungefährer Gegenwert in Euro), warum nicht weniger, warum nicht mehr?

Wir werden auf diese und viele andere Fragen im folgenden Text näher eingehen. Dabei wird der Text von Ackerman und Alstott die Orientierungsvorlage bilden, die aber durch uns von den nordamerikanischen auf die deutschen Verhältnisse übertragen und gelegentlich auch mit einer eigenen Variante oder weiteren Überlegungen versehen wird (diese werden dann entsprechend gekennzeichnet, ansonsten haben wir auf ständige Hinweise auf den Vorlagentext weitgehend verzichtet). Wir verstehen unseren Beitrag als einen gehaltvollen Diskussionsanreiz, nicht als abschließende endgültige Behandlung dieses facettenreichen Themas. Um die Funktion einer politik-orientierten Vorlage zu erfüllen, haben wir versucht, diesen Text so knapp wie möglich, aber so ausführlich wie nötig zu halten.

Wir haben uns dabei von Expertinnen und Experten in einem Workshop in der Heinrich Böll Stiftung beraten lassen (die Verantwortung bleibt natürlich bei den Autoren). Wir bedanken uns bei: Stefan Bach, Jens Beckert, Hauke Brunkhorst, Hildegard-Maria Nickel, Michael Opielka, Peer Pasternak, Ingo Richter, Lutz Wingert. Und natürlich waren die Diskussionen mit Bruce Ackerman, Ute Brümmer, Manuel Emmler, Ralf Fücks und Julian LeGrand immer anregend.

Im ersten Teil werden wir die Vorstellung einer ›Teilhabegesellschaft‹ zunächst in die aktuellen sozialpolitischen Problemlagen und die modernen Diskurse um Bürgerschaft und Gerechtigkeit unter den Bedingungen der Globalisierung einordnen. Daran schließen sich zwei genauere Beschreibungen des Projekts an. Zunächst wird es um konkrete Fragen der Ausgestaltung gehen, dann um die Finanzierungsdimension. Es folgen Überlegungen zu Auswirkungen auf ausgewählte Gesellschaftsbereiche, bei denen eine besonders starke Wirkung zu erwarten ist, etwa auf die Schule oder den Sozialstaat alter Prägung. Schließlich soll in einem letzten Kapitel an eine sehr stark umverteilende |14|Maßnahme in Deutschland vor gar nicht so langer Zeit erinnert werden, die zeigt, dass bei großen Herausforderungen auch großzügige Lösungen gefordert sind.

Unseren Text haben wir nochmals an einige Kolleginnen und Kollegen aus Wissenschaft und Politik geschickt und um Kommentare und Reflexionen gebeten. Die ›Teilhabegesellschaft‹ verdient es, von vielen Seiten aus kritisch wie weiterführend betrachtet zu werden. Das vorliegende Buch enthält deshalb im Anschluss an unseren Text Überlegungen von Ralf Fücks, Katja Kipping, Thomas Meyer, Jens Beckert, Hildegard Maria Nickel, Gert G. Wagner, Wolfgang Schroeder und Rainer Weinert zur Konzeption der Teilhabegesellschaft. Die ersten drei Beiträge sind von Personen, die sich eindeutig als grün, als links bzw. als sozialdemokratisch verorten. Wir haben auch versucht, Stellungnahmen von christdemokratischer und liberaler Seite her zu erhalten, leider ohne Erfolg. Wir hoffen aber, dass der Vorschlag in Zukunft auf Interesse in allen politischen Lagern stößt.

Berlin, den 27. Januar 2006

Gerd Grözinger, Michael Maschke, Claus Offe

|15|2 Jede(r) soll »eine Wahl haben«: Das Prinzip der gleichen Freiheit und die Politik der Optionsvorsorge

Was ist ein politisches »Problem«?

Grundsatzdebatten über politische Strategien und Innovationen bestehen immer aus mindestens zwei Komponenten, einer Problembeschreibung und der Begründung einer präferierten Lösung für das beschriebene Problem, oder challenge und response. Beide Komponenten stehen in der Weise in Zusammenhang, dass die präferierte Lösung nicht nur (trivialerweise) auf das Problem »passen« muss, sondern dass die gedankliche Konstruktion eines Sachverhaltes als Problem sich keineswegs »von selbst«, sondern erst aus Normen und Prinzipien ergibt, die der Bürger, der Beobachter oder der Politiker an die soziale Wirklichkeit heranträgt. Probleme bestehen nicht »an sich«, sondern »für uns«, die Anhänger und Befürworten solcher Werte und Prinzipien.

Aber auch die politisch-administrative Kapazität, die dem politischen System einer Gesellschaft unterstellt und zugetraut wird (seine »Regierungsfähigkeit«), ist mitentscheidend dafür, welche Tatbestände als »Problem« gedeutet, das heißt, jedenfalls als Sachverhalte registriert werden, mit denen man sich nicht einfach abzufinden hat. (Regnerisches Wetter zur Unzeit ist ein »Missgeschick«, aber deshalb noch lange kein »Problem«, insofern uns die Mittel fehlen, das Wetter zu beeinflussen.) Wann immer wir von einem Problem sprechen, trifft sich ein normativ inspiriertes »Wollen« mit einem auf politische Handlungsmöglichkeiten bezogenen »Können«. So ist zum Beispiel die Beobachtung zunehmender intergenerationeller Statusvererbung für denjenigen Beobachter kein Problem (jedenfalls kein mit den Prinzipien und Mitteln der Politik aussichtsreich zu bearbeitendes), der Grundsätzen der Chancengleichheit keine normative Relevanz |16|zubilligen möchte bzw. nicht davon ausgeht, dass man solche Grundsätze mit Mitteln staatlicher Politik realisieren könne.

Kurz: Die Beschreibung von Problemen ist nur im Lichte normativer Prämissen und eines adäquaten Niveaus angenommener »Politikfähigkeit« möglich. Probleme werden des weiteren dadurch konstituiert, dass die Politik wahrzunehmen genötigt ist, dass ihre bisher praktizierten Lösungen nicht mehr »passen«, zum Beispiel weil sie unerwünschte (Neben-)Effekte erzeugen, keine Unterstützung mehr finden oder schlicht unwirksam sind. Politik reagiert häufig auf sich selbst, das heißt auf ihre manifest gewordenen eigenen Misserfolge bei der Bearbeitung problematischer Sachverhalte. Insgesamt kann man also sagen, dass soziale Tatsachen dann zum politischen »Problem« werden, wenn in Bezug auf sie drei Feststellungen zutreffen: (a) man will etwas tun zu ihrer Veränderung, (b) man kann etwas tun und (c) was (gegebenenfalls) bisher getan wurde bewährt und eignet sich nicht (länger) als Lösung des Problems.

Der normative Ausgangspunkt des »stake holding1 «: Soziale Gerechtigkeit als gleiche Freiheit

Die Begründungslast für das in diesem Buch vorgeschlagene, für deutsche Verhältnisse spezifizierte Modell eines allgemeinen Startkapitals kann grundsätzlich auf zweierlei Argumentationswegen abgetragen |17|werden. Zum einen kann (im Sinne einer »deontologischen« oder prinzipiengestützten Begründung) demonstriert werden, dass allgemein anerkannte politische und moralische Prinzipien einer liberalen Gesellschaft (wie der Grundsatz der gleichen realen Freiheit) unter den heute und auf absehbare Zeit vorherrschenden sozialökonomischen Bedingungen die Einführung von Grundeinkommen oder Startkapital aus Gründen sozialer Gerechtigkeit geboten erscheinen lassen. Indem wir diesen Argumentationsweg beschreiten, behaupten wir, dass ein vernünftiger politischer Konsens zugunsten dieses Modells möglich ist. Zum anderen kann (zusätzlich) der »konsequentialistische« Nachweis geführt werden, dass die Einführung ökonomischer Bürgerrechte der hier vorgeschlagenen Art Folgen und Auswirkungen haben wird, die der Bewältigung anerkannter und zentraler Strukturprobleme unserer Gesellschaft zugute kommen und die deshalb trotz des hohen mit ihnen verbundenen fiskalischen Aufwandes wünschenswert sind. Argumente dieser Art können zum Beispiel dann ausgeführt werden, wenn erwünschte Auswirkungen des Startkapitals auf Schulerfolg, Bildungsbeteiligung, Familienbildung, Kriminalitätsrate, Hochschulfinanzierung, den Arbeitsmarkt, die Wohnungswirtschaft oder die Kapitalversorgung des Mittelstandes plausibel gemacht werden (wie es im fünften Kapitel geschieht).

Die normativen Maßstäbe, die das Problem (die markante Chancen-Ungleichheit junger Erwachsener) konstituieren, für das unsere Studie eine Lösung (den gesetzlichen Anspruch auf Auszahlung einer steuerfinanzierten »Sozialerbschaft«) vorschlägt, sind keineswegs ausgefallener Natur. Auf der allgemeinsten Ebene handelt es sich um das Grundpostulat aller liberaler politischer Theorien, nämlich das Postulat der gleichen Freiheit.

Dabei beziehen sich auf die erste Komponente dieser Doppel-Norm, die der Gleichheit, allerdings vielfältige und kontroverse Auslegungen. Die schwächste dieser Auslegungen ist diejenige, nach der es der Staatsgewalt untersagt sein soll, bei der Zu- und Anerkennung der Rechte von Personen zu diskriminieren. Die stärkste Auslegung dagegen ist diejenige, nach der das Gleichheitsgebot im Sinne eines an die Staatsgewalt und ihr Handeln gerichtete Aufforderung verstanden wird, Ergebnisgleichheit herzustellen. Es lässt sich jedoch (zum Beispiel an der bisweilen reklamierten Norm eines »Rechts auf Arbeit«) leicht |18|zeigen, dass die Norm der Ergebnisgleichheit (wie Vollbeschäftigung oder individuelle Arbeitsplatzgarantie) mit der Norm der Freiheit (der Berufswahl, des Wohnorts, des Arbeitsplatzes usw.) in einen unauflöslichen Konflikt geriete, weil dem Staat zur Erfüllung dieser Norm eine Kompetenz zur Zwangsbewirtschaftung von Arbeitskräften, Arbeitsplätzen und Arbeitseinkommen eingeräumt werden müsste.

Zwischen diesen extremen Deutungen des an den Staat gerichteten Diskriminierungsverbots einerseits und eines ebenfalls an den Staat gerichteten egalitären Dispositionsgebots liegt eine weithin akzeptierte »mittlere« Position, der zufolge die Norm der Gleichheit als Chancengleichheit zu verstehen ist. Sie besagt etwa, dass alle Bürger durch nachweislich geeignete politisch-rechtliche Vorkehrungen in die Lage zu versetzen sind, von ihren Freiheitsrechten tatsächlich Gebrauch zu machen. Falls sie zu diesem Gebrauch nicht in der Lage sind, gelten insoweit für sie die betreffenden Freiheitsrechte nicht – oder doch nur in einem höchst nominellen Sinne. Ein klassisches Beispiel für solche, den Freiheitsgebrauch erst ermöglichende Gleichheit ist das als »Schulpflicht« ausgestaltete Recht aller Bürger, an staatlichen oder staatlich lizensierten allgemeinbildenden Schulen unterrichtet zu werden. Dabei ist leicht erkennbar, dass die Teilnahme an diesem Unterricht die notwendige Voraussetzung für den Gebrauch von Freiheitsrechten ist (zum Beispiel der Berufs-, aber auch der Meinungsfreiheit).

Wichtig ist hier die Feststellung, dass Art und Umfang der staatlich-öffentlichen Vorkehrungen, die für den Zweck erforderlich sind, allen Bürgern den Gebrauch aller ihrer Freiheitsrechte zu erlauben, einerseits im Wandel begriffen und andererseits stets umstritten sind. Die empirische Annahme, von der wir hier ohne weitere Begründung ausgehen wollen, ist die, dass die Entwicklung moderner Gesellschaften es mit sich bringt, dass der individuelle Freiheitsgebrauch immer voraussetzungsreicher wird und dass daher der Umfang der Vorkehrungen wächst, die im Interesse eines chancengleichen Zugangs zum Gebrauch von Freiheitsrechten erforderlich sind. Insofern ist »Chancengleichheit« ein bewegliches Ziel.

Ein Beispiel: »Früher« konnte man davon ausgehen, dass die Norm der Chancengleichheit bereits dann erfüllt ist, wenn für alle in Betracht kommenden Altersgruppen allgemeinbildende Schulen zur Verfügung stehen. »Heute«, das heißt in modernen städtischen Lebenssituationen, |19|die unter anderem von Migrations- und Integrationsproblemen charakterisiert sind, wissen wir jedoch, dass Chancengleichheit vom Spracherwerb abhängt und der Spracherwerb wiederum von den pädagogischen Leistungen eines Systems der Vorschulerziehung, das geeignet ist, die durch den minderheiten-sprachlichen Familienhintergrund von Vierjährigen bedingte Chancenungleichheit jedenfalls annähernd zu neutralisieren.

Dieses Beispiel zeigt bereits, dass Chancengleichheit, verstanden als Egalisierung des Zugangs zum Gebrauch von Freiheitsrechten, selbst mit der Einschränkung von Freiheitsrechten einhergehen kann – hier nämlich mit der Einschränkung des Rechts von Eltern, über die Erziehung von Kindern im Vorschulalter unabhängig von pädagogischen Programmen öffentlicher Einrichtungen zu disponieren. Hier ergibt sich ein charakteristischer Abwägungskonflikt: Das Freiheitsrecht der Eltern steht gegen diejenigen Freiheitsrechte ihrer Kinder, zu denen diese nur unter Bedingungen (Vorschulerziehung) Zugang haben können, durch die Elternrechte eingeschränkt werden.

Wie lässt sich dieser (keineswegs nur ausnahmsweise auftretende, sondern durchaus typische) Konflikt entscheiden? Nicht-arbiträre Antworten auf diese Frage könnten lauten: Wenn durch egalisierende Vorkehrungen eindeutig mehr Menschen in ihrem Freiheitsgebrauch begünstigt als beeinträchtigt werden, dann sind Einschränkungen (hier: des Elternrechts, in anderen Zusammenhängen: des Eigentumsrechts) gerechtfertigt und daher zumutbar. Oder: Konflikte, bei denen die Chancen des Freiheitsgebrauchs der einen Seite nur um den Preis einer Einschränkung des Freiheitsgebrauchs der anderen Seite gewahrt werden können, sind nach der erwartbaren Dauer der Schadenswirkung zu entscheiden. Im genannten Beispiel: Die Eltern leiden allenfalls für wenige Jahre unter der Beschränkung ihrer erzieherischen Autonomie, während die Kinder den vorenthaltenen Spracherwerb auf lange Sicht mit der Beeinträchtigung ihrer Bildungs-, Berufs- und sonstigen Lebenschancen büßen müssen.

Die andere normative Voraussetzung, von der wir in der vorliegenden Studie ausgehen, ist die Norm der Freiheit. Auch hier ergibt sich ein breites Spektrum möglicher Deutungen. Minimalistisch ist ein Freiheitsbegriff, dessen Kriterien auch in einem autoritär-absolutistischen politischen Regime (wie es Thomas Hobbes im Leviathan beschrieben |20|hat) stets erfüllt sind. Dies deswegen, weil es den Menschen in einem solchen Regime ja durchaus freigestellt bleibt, sich in ihrem eigenen Interesse anzupassen, zu unterwerfen und jedenfalls alles zu unterlassen, was die Obrigkeit zu Zwangsmaßnahmen provozieren könnte. Maximalistisch ist dagegen ein Freiheitsbegriff, dem zufolge die Bedingung der Freiheit erst dann erfüllt ist, wenn die Bürger einer politischen Gemeinschaft sich gemeinsam und einvernehmlich eine von keinerlei Fremdherrschaft oder Partikularinteresse verfälschte Ordnung ihres Zusammenlebens geben, wie es republikanischen Idealen der kollektiven Autonomie entspricht, die klassisch von Machiavelli und Rousseau beschrieben worden sind.

Wir werden auch hier eine »mittlere« Position einnehmen und als Freiheit die Chance definieren, dass individuelle Bürger einen Lebensplan wählen und realisieren können, der einer von ihren Wünschen bestimmten Kombination von Lebenssphären und -tätigkeiten (wie Erwerbsarbeit, Familie, Kultur, Konsum, Erwerb beruflicher Qualifikationen, Politik, Religion, Ehrenamt usw.) entspricht. Ein so definierter Begriff von Freiheit passt, wie uns scheint, gut zu einer gesellschaftlichen Situation wie sie im Differenzierungsprozess fortgeschrittener moderner Gesellschaften vorherrscht. In ihr stehen Menschen – mangels allgemein anerkannter und allseits für »normal« gehaltener Muster der Lebensführung – ständig vor der Notwendigkeit, sich »selbst zu erfinden«, ihr Leben ohne maßgebliche Vorbilder zu planen und eine individuell je einzigartige Kombination (»patchwork«) jener Lebenssphären und -tätigkeiten in Raum und Zeit zu realisieren. In dieser Situation, die auch mit Stichworten wie »Individualisierung« und »Destandardisierung« beschrieben worden ist, erheben sie (erfolgreich oder nicht) Anspruch auf diese relativ anspruchsvolle Art des Freiheitsgebrauchs, verweigern sich jedenfalls der Logik begrenzter und oktroyierter Optionen. Im Bilde: Sie wollen nicht von einer gegebenen Speisekarte wählen, sondern zumindest zwischen diversen Restaurants (und vielleicht sogar einmal ein eigenes aufmachen).

|21|Lebensplanung und Vermögensverteilung

Eine der wichtigsten Determinanten der Chancen des Freiheitsgebrauchs besteht zweifellos in den materiellen Vermögenswerten, über die eine Person verfügen kann. Wer über solche Werte – gleichgültig in welcher Anlageform und Liquidität – verfügt, ist einerseits unabhängiger als andere und andererseits in der Lage, sich durch den Einsatz von Vermögen und Vermögenserträgen Zugang zu Gütern, Diensten und Lebenschancen zu verschaffen sowie sozialen Einfluss und politische Macht zu erlangen. In diesem durch Vermögen vermittelten Gewinn an Unabhängigkeit, Sicherheit und Gestaltungsfreiheit besteht die soziale Funktion privaten Vermögens. Davon zu unterscheiden ist die ökonomische Funktion des Vermögens, die beispielsweise dann evident wird, wenn Vermögen in Kapital (»Betriebsvermögen«, Finanzinvestitionen) überführt oder zur Erzielung zukünftiger Einkommensströme angelegt wird (»private Altersvorsorge«). Die genannten sozialen Funktionen des Vermögens haben ihrerseits ökonomische Aspekte; so bestimmt die Aussicht, aus Einkommen Vermögen zu bilden und damit ein Mehr an Freiheit zu gewinnen, sowohl die individuelle Erwerbs- und Leistungsmotivation als auch die individuelle und volkswirtschaftliche Sparquote.

Wegen dieser vielfältigen Steuerungs- und Anreizwirkungen, die sich zum Teil erst aus der markant ungleichen Verteilung von privaten Vermögenswerten ergeben, wäre es, zumal in »offenen« Ökonomien, völlig verfehlt und mit unabsehbaren wirtschaftlichen Schädigungseffekten verbunden, wollte man die Anhäufung privaten Vermögens entweder verbieten, durch übermäßige Besteuerung begrenzen oder durch Vermögens-Umverteilung egalisieren. Aus diesem Grund kann es keiner ernstzunehmenden gesellschaftspolitischen Reformstrategie darum gehen, etwa durch Verstaatlichung von Kapitalgütern und Produktionseinrichtungen »das Kapital« bzw. »die Kapitalisten« als Inhaber einer privatautonomen Verfügungsmacht über Kapital abzuschaffen. Im Gegenteil: Es kann allenfalls darum gehen – und diese Option wollen wir in der vorliegenden Studie in der Tat verfolgen – den Kontrahenten des Kapitals, nämlich den Sozialtypus des im 19. Jahrhundert so bezeichneten »Proletariers«, also die vermögenslosen und deshalb abhängigen Arbeitskraftanbieter »abzuschaffen«.

|22|Auch diese Alternative kann man sich schon aus Gründen der überlegenen ökonomischen Effizienz der betrieblich organisierten Produktion seriös nicht so vorstellen, dass nun etwa alle Arbeitnehmer in die ökonomische Form der Selbständigkeit, das heißt, der »Selbstbeschäftigung« (self-employment) oder auch der genossenschaftlich selbstverwalteten Produktion überführt würden; aber doch durchaus in der Weise, dass Arbeitskräfte »entproletarisiert« und aufgrund eines universalistischen Rechtsanspruchs mit einem »Startkapital« ausgestattet werden, welches sie in die Lage versetzt, an der Lebenschancen und Gestaltungsoptionen eröffnenden sozialen Funktion des Vermögens ebenfalls teilzuhaben.

Es geht mithin nicht um eine Deprivilegierung von Wohlhabenden (obwohl sie steuerlich herangezogen werden), sondern primär um die Autonomisierung von Nicht-Wohlhabenden. Der Zugang zu den durch Vermögen vermittelten Lebenschancen und der durch Vermögen erzielten Unabhängigkeit bleibt ohne ein solches Programm denjenigen weiterhin verwehrt, die mangels ihrer Fähigkeit zu Absicherung von Krediten keinen oder allenfalls stark eingeschränkten Zugang zum Kapitalmarkt haben. Eine Garantie fairer Teilhabemöglichkeiten kann deshalb nur darauf beruhen, dass alle Bürger, unabhängig von ihrem familiären Hintergrund und ihren Einkommensverhältnissen, zu einem Zeitpunkt, der am Anfang des Erwachsenenalters liegt, durch Zuweisung eines Startkapitals die Gelegenheit erhalten, zum Urheber von Investitionsentscheidungen zu werden, die ihre weiteren Lebensumstände maßgeblich bestimmen und ihnen vor allem gegen die Wechselfälle von Wirtschaftsleben und Arbeitsmarkt ein gewisses Maß an Immunität verschaffen. Bei diesen Investitionen, die den Charakter einer maßgeblichen und nachhaltigen biographischen Weichenstellung und eines »Sockels der Autonomie« haben, kann es sich um Sach-, Finanz- oder Humankapitalinvestitionen handeln.

Diese Idee eines Rechtsanspruchs auf eine gesetzliche »Sozialerbschaft« oder materielle »Anteilseignerschaft« (stakeholding) ist im Anschluss an wirtschafts- und ordnungspolitische Konzepte des angelsächsischen Sozialliberalismus (vgl. Paine (2000 [1795]), Mill (2004 [1848]) seit den späten neunziger Jahren von englischen und amerikanischen Autoren (vgl. Nissan/LeGrand 2000, White 2003b und Ackerman/Alstott 2001) aufgegriffen und aktualisiert, in Ansätzen |23|sogar in der Gesetzgebung von New Labour in Großbritannien realisiert worden (Child Trust Funds Act 2004 (CTF)). Dieses Konzept steht in deutlichem Kontrast zu kontinentaleuropäischen Varianten progressiver Gesellschaftspolitik. Zwar kennen wir auch in der deutschen Sozialpolitik Programme und Vorschläge, welche eine »Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand« zum Ziel haben und sich vor allem auf die Spar- und Wohnungsbauförderung beziehen; hierher gehören auch bisher wenig erfolgreiche tarifpolitische Vorschläge für die Einführung eines »Investivlohnes«. Solchen Ansätzen ist gemein, dass sie sich an Arbeitnehmer richten (und nicht an Bürger) und dass sie deren private, aus Erwerbseinkommen generierte Sparleistungen durch einkommensgestaffelte Zuzahlungen aufstocken und damit Anreize zur Ersparnisbildung (unter anderem auch zum Aufbau eines »Altersvermögens« (wie bei der »Riester-Rente«) setzen sollen. Gesellschaftspolitisch wesentlich bedeutsamer ist aber auf dem Kontinent die Vorstellung, dass die (als solche weithin unstrittigen) Privilegierungseffekte einer markant ungleichen Vermögensverteilung nicht etwa durch individuell verfügbare materielle Ressourcen (»stakes«), sondern durch zum Teil individuell, vor allem aber kollektiv nutzbare Rechte (wie Kündigungs- und Arbeitsschutz, Betriebsverfassung, Mitbestimmung, Tarifautonomie, soziale Versicherungen usw.) austariert werden sollen.

Die beiden wichtigsten Unterschiede, durch die diese rechtlichen Kompensationen vom Grundgedanken ökonomischer Bürgerrechte (etwa nach Art des britischen CTF) abweichen, liegen zum einen im stärker kollektivistischen Zuschnitt der kontinentalen Arbeits- und industriellen Beziehungen. Gegen die Art und Weise, in der sich der Eigentumsgebrauch der Eigentümer in Abhängigkeit und Autonomieverlust der Nicht-Eigentümer niederschlägt, können sich diese nur kollektiv, also durch Zusammenschluss in repräsentativen Interessenorganisationen zur Wehr setzen – nicht als individuelle Bürger! Es kommt hinzu, dass der egalisierende, auf die Kompensation von Vermögensprivilegien gerichtete Gebrauchswert und Durchsetzungserfolg von Repräsentations-, Verhandlungs- und Schutzrechten aufgrund von Machtkonstellationen und -strategien der Kapitalseite selbst durchaus untergraben werden kann. Was nützen zum Beispiel, um den Punkt zuzuspitzen, Schutzrechte auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall |24|bei verschärftem Beschäftigungsrisiko, das diejenigen (einer keineswegs gegenstandslosen Befürchtung zufolge) zuerst treffen wird, die von diesem ihrem Recht Gebrauch machen? Oder was nützt die gewerkschaftliche Rolle in der Tarifautonomie dann, wenn die Gegenseite der Arbeitgeber und Investoren glaubhaft mit Abwanderung aus dem Tarifgebiet drohen kann?

Dieser Eventualität, dass nämlich eine beabsichtigte rechtliche Neutralisierung ökonomischer Macht durch den Einsatz dieser Macht selbst neutralisiert und außer Kraft gesetzt werden kann, stellt sich nicht (oder doch nicht in gleichem Maße) ein, wenn die machtneutralisierenden Gegenpositionen nicht auf rechtlichen Beteiligungs- und Mitwirkungsansprüchen, sondern auf der Verfügung über materielle Ressourcen beruhen. Zwar ist einzuräumen, dass auch die vorgeschlagene Ausstattung von Personen mit »Startkapital« auf einem (subjektiven öffentlichen) Recht beruht. Dabei handelt es sich jedoch nicht, wie etwa bei der Tarifautonomie, um ein gesetzlich normiertes Verhältnis zwischen bestimmten Typen von privaten Akteuren und Vertragspartnern (Arbeitnehmer versus Arbeitgeber bzw. ihren Verbänden), sondern um Rechte, die allen Angehörigen einer politischen Gemeinschaft, also den Bürgern in ihrer Gesamtheit und unter Absehung von ihren wirtschaftlichen und Familienverhältnissen und im Sinne ihrer »social citizenship« (Marshall 1981 [1950]) zukommen.

Diese universalistische Ausgestaltung ökonomischer Rechte hat den doppelten Effekt, sowohl ihre politische Durchsetzung zu erleichtern wie ihre Abwärts-Revision zu erschweren. Rechte, die »alle« betreffen, sind solchen Rechten an Robustheit überlegen, die sich auf bestimmte Sozial-Kategorien beziehen und beschränken. Das gilt nicht nur für klassische Bürgerrechte (Anspruch auf einen gesetzlichen Richter, Wahlrecht, Schulrecht), sondern es gilt auch für soziale Rechte, sofern die von ihnen Begünstigten nicht nur eine ab- und ausgrenzbare Minderheit von »Bedürftigen« darstellen (wie bei der Sozialhilfe), sondern den überwiegenden Teil der Bevölkerung, der im Konfliktfall diese Begünstigungen auch verteidigen wird. Ein Beispiel ist der allen Bürgern des Vereinigten Königreiches zur Verfügung stehende National Health Service, der sich in den achtziger und neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts gegenüber den Privatisierungsbestrebungen |25|der marktliberalen Regierungen Thatcher und Major als bemerkenswert robust erwiesen hat.

Der Ansatzpunkt eines sozialliberalen Politikmodells2 besteht demnach darin, dass nicht die Inhaber bestimmter Statuskategorien (zum Beispiel Arbeitnehmer) mit spezifischen Schutz- und Mitwirkungsrechten ausgestattet werden, sondern die Gesamtheit der Bürger. Diese erhalten wirtschaftliche Rechte, bestehend aus gesetzlichen Ansprüchen gegen den Staat auf die Bereitstellung von steuerfinanzierten Transfers, Diensten und auch Vermögenswerten vom Typ des CTF. Es handelt sich bei diesen in der britischen Politik von New Labour ein Stück weit realisierten, wenn auch im Ergebnis nach wie vor mit hohen Niveaus von Armut und Ungleichheit belasteten Ansätzen um eine Amalgamierung von marktliberalen, auf Mobilisierung, Flexibilisierung und Arbeitsmarktintegration gerichteten Politiken, die sozialdemokratischen Vorbildern in Skandinavien abgelesen sind. Insgesamt ist auf dem europäischen Kontinent ein Trend zu konstatieren, der sich als mehr oder weniger rasches Einsickern sozialliberaler Vorbilder und Denkweisen in die kontinentaleuropäische Gesellschaftspolitik beschreiben lässt. Wie ist dieser Trend zu erklären? Die Antwort besteht, wie wir meinen, aus zwei Teilantworten.

Zum einen hat sowohl in Großbritannien (Giddens 1998, 2000; White 2003a) als auch in Australien (Goodin 1999, 2003), den USA (Holmes/Sunstein 1999; Ackerman 2003), Belgien (van Parijs 1998) und den Niederlanden (van der Veen/Groot 2000) die auf politische Theoretiker wie Thomas Paine und John Stuart Mill zurückgehende Tradition des angelsächsischen Sozialliberalismus seit der Mitte der neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts eine bemerkenswerte theoretische und politische Renaissance erlebt. Die Annahme liegt nahe, dass diese Renaissance sich der kritischen Beurteilung sozialpolitischer Erfahrungen verdankt, die unter Reagan in den USA und Thatcher in Großbritannien in den achtziger Jahren gemacht worden sind. Diese Erfahrungen laufen auf den normativ wie funktional kritikwürdigen Befund hinaus, dass eine konsequent deregulierte, privatisierte und von Schutzrechten für Arbeitnehmer bereinigte Ökonomie |26|einer marktradikalen »property owning democracy« (Thatcher) im Ergebnis auf jene von Karl Polanyi beschriebene »Teufelsmühle« (»satanic mill«) hinausläuft, die nicht nur die soziale Kohäsion moderner Gesellschaften gefährdet und zur Bildung einer »neuen Unterklasse« führt, sondern auch unter Gesichtspunkten der Effizienz und Produktivitätsentwicklung eindeutig suboptimale Resultate zeitigt, insofern sie Arbeitsvermögen und -bereitschaft der Arbeitskräfte ruinieren kann. Besonders in Großbritannien ist es im Vorfeld von und während der Regierungszeit von New Labour zu einer politisch und intellektuell gleichermaßen einflussreichen Kritik des Marktliberalismus und zur Neuformulierung von normativen Grundpositionen des Sozialliberalismus3 gekommen, die weit über die Landesgrenzen ausgestrahlt hat.

Dabei sind freilich erhebliche Differenzen und Kontroversen innerhalb dieses (durch das Etikett New Labour nur unzureichend gekennzeichneten) Lagers nicht zu übersehen. Die wichtigste dieser Kontroversen bezieht sich auf die Frage, ob die angestrebte »Aktivierung« arbeitsloser und marginalisierter Teile der Erwerbsbevölkerung eher durch den gezielten Entzug sozialer Rechte oder, ganz im Gegenteil, durch die universalistische Einführung ökonomischer Bürgerrechte und Leistungsansprüche gelingen kann, deren Sinn und Funktion darin besteht, die Bürger zur flexiblen, weitsichtigen und verantwortlichen Wahrnehmung ihrer Chancen wirksam zu qualifizieren. Wenn das gelingt, werden damit nicht nur individuelle Interessen an Autonomie und Unabhängigkeit bedient, sondern ebenso kollektive Interessen – zum Beispiel die an der Mobilisierung unternehmerischer und anderer beruflicher Talente, die ohne das Startkapital unter Umständen niemals die Gelegenheit haben würden, sich als solche zu beweisen.

Zum anderen hat sich, und das ist der in unserem Zusammenhang wichtigere Erklärungsansatz für die Konjunktur sozialliberaler Ideen, die auf dem europäischen Kontinent maßgebliche sozialpolitische Allianz von konservativen, christlichen und sozialdemokratischen politischen Kräften zu der Einsicht genötigt gesehen, dass sie aus fiskalischen und politischen Gründen, auch angesichts der Denationalisierung |27|der Wirtschafts- und (indirekt auch der) Sozialpolitik im Rahmen der EU, nicht mehr auf korporatistische und/oder etatistische Politikansätze setzen kann – also nicht mehr auf Maßnahmen, die nicht auf die Aktivierung der Arbeitskraft, sondern ganz im Gegenteil auf die sozialprotektionistische De-Aktivierung der Faktoren gerichtet war, die im Rahmen der etablierten sozialpolitischen Institutionen ihren Erwerbszweck nicht mehr am Markt realisieren konnten. Auf breiter Front beschäftigt sich die staatliche Reformpolitik heute damit, aus der unabweislichen Einsicht Lehren zu ziehen, dass diese in der Nachkriegszeit aufgebauten Institutionen und ordnungspolitischen Konzepte, die nach dem Muster der Frühverrentung lange Zeit auf die partielle öffentlich alimentierte Brachlegung von Arbeitskraft hinausliefen, ihre Brauchbarkeit verloren haben. Die Politik sieht sich genötigt, nicht nur auf die in ihrer gesellschaftlichen Umwelt angetroffenen »Probleme«, sondern zugleich auf die Tatsache ihrer eigenen, ersichtlich defizient gewordenen Problemlösungsfähigkeit zu reagieren. Sie wird sich selbst zum vordringlichsten Problem.

Es hat sich zudem gezeigt, dass nahezu das gesamte institutionelle Instrumentarium, das nach dem Zweiten Weltkrieg zum Zwecke der Domestizierung von Kapital- bzw. Arbeitgebermacht entwickelt worden ist, als Folge der Europäischen Integration (das betrifft die Fiskal- und Geldpolitik), aufgrund erleichterter Abwanderungsmöglichkeiten der Investoren oder schließlich aufgrund einer von Arbeitgeberseite betriebenen »Politik des leeren Stuhls« (vgl. die Problematik der Flächentarifverträge und der »betrieblichen Bündnisse«) durch den völlig regulären Gebrauch von Kapitalmacht selbst unhaltbar gemacht werden kann. Das Kapital kann unter den genannten Kontextbedingungen die Fähigkeit staatlicher Politik, die Dispositionsfreiheit von Unternehmen an Beschränkungen zu binden, selbst beschränken. In dem Maße, wie dies geschieht, brechen die »wohlfahrtskapitalistischen« Integrationsmodelle, die (im deutschen Falle) auf Arrangements wie Tarifautonomie, dualer Berufsausbildung, überbetrieblicher Lohnfindung, betrieblicher Mitbestimmung, generös alimentierter Rückzugsoptionen (insbesondere für ältere und arbeitslose Arbeitnehmer), aktiver Arbeitsmarktpolitik und einem weitreichenden technischen und vor allem sozialen Arbeitsschutz gegründet waren, auf breiter Front zusammen.

|28|Aus dem Verfall des deutschen Sozialstaatsmodells des »koordinierten Kapitalismus«, das in angelsächsischen Kontexten nie eine Entsprechung hatte, lässt sich analytisch eine Lehre bestätigen, die auf einem ganz anderen Erfahrungshintergrund auch von einigen der radikaleren Protagonisten des wiederbelebten britischen Sozialliberalismus gezogen worden ist. Diese Lehre lautet: Nur unter vergleichsweise günstigen Umständen, die das ökonomische Spiel eo ipso zu einem Positivsummen-Spiel machen, lässt sich die soziale Macht der Kapitalseite durch rechtlich-institutionelle Statusrechte domestizieren – also durch Mitbestimmung, Tarifautonomie, Arbeitsschutz, Sozialversicherungszwang, Berufsbildung, politische Demokratie usw. Unter den heute vorherrschenden weniger günstigen Bedingungen dagegen, wie sie durch Binnenmarkt, »Stabilitätspakt«-Kriterien, den Steuerwettbewerb der Mitgliedstaaten, die Politik und institutionelle Struktur der EZB, das Arbeitskosten-Gefälle in der EU-25 usw. zu umreißen sind, lassen sich domestizierende Effekte auf die Macht von Investoren, große Teile der Bevölkerung in asymmetrische Abhängigkeit und soziale Unsicherheit zu versetzen, nur mehr durch das Abwehrmittel ökonomischer Bürgerrechte erzielen.

Schlicht und zuspitzend gesagt: Gegen Kapitalmacht hilft unter diesen Bedingungen nur Kapitalmacht, oder doch ein beschäftigungsunabhängiger und damit von der Beschäftigungshoheit der Arbeitgeber emanzipierter Anspruch der Bürger auf eine materielle Dispositionsmasse, die ihnen die Verteidigung eines Stücks ihrer Autonomie gestattet. An die Stelle von Mitbestimmungsrechten für Nicht-Eigentümer müssten demnach Eigentumsrechte (oder äquivalente Rechtsansprüche) für Bürger treten, die an Selbstbestimmung interessiert sind.

Für die Politik (aller deutschen politischen Parteien) stellt sich in dieser Situation die Frage, ob sie den Ausweg marktliberalen Zuschnitts wählen will, soziale Risiken radikal zu privatisieren und die Arbeitslosigkeit mit punitiven Leistungskürzungen zu »bekämpfen«, oder ob sie das manifest obsolet gewordene durch ein alternatives, an die Vorbilder des angelsächsischen Sozialliberalismus angelehntes Sozialstaatsmodell ablösen will. Ob sie also die Bürger vorsorgend mit den materiellen Ressourcen, Diensten und rechtlich verbürgten Sicherheiten ausstatten (statt sie mit Verarmungsrisiken bedrohen) will, die sie |29|zur Bewältigung von Flexibilitätsanforderungen und Anpassungszwängen instand setzen.

Die Entscheidung über diese Alternative erscheint gegenwärtig (2006) offen. Für die erste Variante spricht das neue SGB II, für die zweite sprechen die programmatischen Vorschläge und Hoffnungen, die sich etwa mit der projektierten »Bürgerversicherung« im Gesundheitswesen verbinden. Ein weiterer Unterschied zwischen einem marktliberalen und einem sozialliberalen Ansatz der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik besteht auch darin, dass marktliberale Ansätze auf die verhaltenssteuernde Funktion aktueller und antizipierter negativer Sanktionen setzen, also auf die Korrektureffekte erlebter bzw. befürchteter Markt-Misserfolgen. Der wichtigste dieser Misserfolge besteht, was die Arbeitskraft angeht, in erlebter oder antizipierter Arbeitslosigkeit bei punitiv abgesenkten Lohnersatzleistungen. Wenn der motivbildende und die Anpassungsbereitschaft fördernde Effekt solcher Misserfolge, zu denen auch der Zwang zur dauerhaften Verrichtung gering entlohnter und berufsfremder Erwerbstätigkeiten (gegebenenfalls an einem Ort, der einen Umzug erforderlich macht) gehört, zur Geltung gebracht werden soll, dann müssen sozialpolitische Ansprüche auf Transferleistungen sowohl der Höhe wie der Dauer der Anspruchsberechtigung nach möglichst knapp bemessen sein, soll die von den Marktprozessen und ihren »Bestrafungseffekten« induzierte Anpassungsbereitschaft der Arbeitskräfte nicht erlahmen.

Sozialliberale Ansätze dagegen sind an einer Strategie zu erkennen, die überwiegend mit positiven Anreizen operiert und ihren Klienten adäquate Vorleistungen und Hilfestellungen als Rechtsanspruch gewährt. Im Sinne einer »Logik der Grundausstattung« werden den Arbeitskräften Geld- und vor allem qualifikationssteigernde Dienstleistungen zur Verfügung gestellt, durch deren Gebrauch sie ihre Aussichten auf Markt- und Erwerbserfolg (»employability«) und überdies auf eine autonome und verantwortliche Lebensführung mit besseren Aussichten fördern können als es ohne diese Leistungen der Fall wäre. Dabei ist beiden Varianten des liberalen Ansatzes gemein, dass sie sich auf die Angebotsseite von (Arbeits)märkten konzentrieren und beschränken. Gemein ist ihnen auch das (empirische) Problem der Dosierung, das sich in der Frage zusammenfassen lässt: Wie stark müssen die negativen bzw. positiven Anreize sein, damit der |30|angestrebte Effekt einer selbstbestimmten (also von Formen der Zwangsarbeit oder des Arbeitszwanges klar unterschiedenen) »Aktivierung« des individuellen Arbeitsvermögens tatsächlich erzielt wird?

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|45|Verteilungs- und Investitionseffekte des individualistischen Erbrechts

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|101|Zweiter Teil der Finanzierung – Wiedereinführung einer Vermögenssteuer

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|108|Zusammenfassung zur Finanzierung der Teilhabegesellschaft

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|109|5 Spezielle Auswirkungen

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|110|Schulen

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Schulbeteiligung

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|207|Literatur

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|216|Anhang

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|219|Autorinnen und Autoren

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